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貴州省高級人民法院

行政判決書

（2015）黔高行終字第772號

上訴人（原審被告）某縣人民政府，住所地：某縣東皇鎮(zhèn)西城區(qū)行政中心。

法定代表人陳某，縣長。

被上訴人（原審原告）古某某，男，漢族。

委托代理人沈愈，重慶原野律師事務(wù)所律師。

委托代理人曾杰，重慶原野律師事務(wù)所律師。

古某某訴某縣人民政府作出的撤銷《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》的決定一案，某縣人民政府不服遵義市中級人民法院（2015）遵市法行初字第70號行政判決，向本院提出上訴。本院受理后，依法組成合議庭進(jìn)行了審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

一審法院審理查明：2004年9月8日，某縣國土資源局出臺了《某縣城西區(qū)二〇〇二年元月以前建設(shè)用地留地安置實(shí)施方案》，明確“凡二〇〇二年元月前西區(qū)開發(fā)建設(shè)征用土地中，在習(xí)府函（2002）18號征地價款調(diào)整前原征地價格的被征地農(nóng)戶均可享受留地安置”，“安置面積按宗地（68㎡）計(jì)算，留地安置面積達(dá)不到宗地面積的，尚差部分由被安置農(nóng)戶按安置地價購買（以宗地為單位，抵滿為限）”，“留地安置面積農(nóng)戶與農(nóng)戶間可以相互調(diào)劑，所安置的面積可以依法交易，交易必須以宗地為單位”。《某縣城西區(qū)二〇〇二年元月以前建設(shè)用地留地安置實(shí)施方案》同時對留地安置面積計(jì)算方式、留地安置區(qū)域和地價、安置區(qū)域樓層層數(shù)等作出了規(guī)定。

根據(jù)《某縣城西區(qū)二〇〇二年元月以前建設(shè)用地留地安置實(shí)施方案》，王顯良，王欽華，楊安德，資皇香，蔣福瓊、鄒德成等六戶系留地安置農(nóng)戶。其中：王顯良選擇第三片區(qū)A板塊60號宗地（其中留地安置面積0.96㎡，補(bǔ)差面積67.04㎡），王欽華選擇第三片區(qū)A板塊61號宗地（其中留地安置面積0.514㎡，補(bǔ)差面積67.486㎡），楊安德選擇第三片區(qū)A板塊70號宗地（其中留地安置面積0.969㎡，補(bǔ)差面積67.031㎡），資皇香選擇第三片區(qū)A板塊69號宗地（其中留地安置面積2.695㎡，補(bǔ)差面積65.305㎡），蔣福瓊、馮仕武選擇第三片區(qū)8板塊81號宗地（其中留地安置面積0.796㎡，補(bǔ)差面積67.204㎡），鄒德成、鄒中文選擇第三片區(qū)8板塊80號宗地（其中留地安置面積3.107㎡，補(bǔ)差面積64.893㎡）。王顯良等六戶與陳利會、王建秋等六戶分別于2004年9月15日、2004年10月15日簽訂《協(xié)議書》，約定：王顯良等六戶將自己的安置面積“調(diào)劑”給陳利會等六戶，陳利會等六戶向王顯良等六戶支付對價，宗地補(bǔ)差面積款由陳利會等人直接向有關(guān)部門交納。陳利會等人分四次向某縣城西區(qū)開發(fā)建設(shè)指揮部繳納了“購地費(fèi)”共計(jì)294698.97元，收款收據(jù)上“交款單位或個人”欄填寫了王顯良等人的姓名，“備注欄”注明實(shí)際交款人為陳利會等人；陳利會等人同時繳納了契稅。

2011年3月15日，某縣城西區(qū)開發(fā)建設(shè)指揮部向某縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、某縣國土局發(fā)函，證明王顯良等六戶經(jīng)西區(qū)開發(fā)建設(shè)指揮部同意，將“安置計(jì)劃”轉(zhuǎn)讓給陳利會、何洪霞、古某某、王建秋、喻春波，陳利會等人已交清留地安置購地款，請求協(xié)助辦理建房用地規(guī)劃手續(xù)。2011年6月1日，某縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局頒發(fā)了地字第5200002009××××號《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。

2013年11月25日，某縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局向某縣人民政府提交習(xí)住建呈（2013）229號《關(guān)于呈請撤銷陳利會、何洪霞、古某某、王建秋、喻春波等五人辦理的〈建設(shè)用地規(guī)劃許可證〉的請示》，提請縣人民政府撤銷頒發(fā)給陳利會等人的地字第52000020090795號《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。2013年12月12日，某縣人民政府作出習(xí)府撤（2013）1號《行政許可撤銷決定書》，以陳利會等人在申請《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》時，未依法取得該地塊的國有土地使用權(quán)人資格為由，根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第六十九條第一款第（四）項(xiàng)的規(guī)定，決定撤銷地字第52000020090795號《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。古某某等人不服，向遵義市人民政府申請復(fù)議。遵義市人民政府于2015年2月17日作出遵府行復(fù)（2014）6號行政復(fù)議決定，維持了習(xí)府撤（2013）1號《行政許可撤銷決定書》。陳利會等人不服復(fù)議決定，提起本案訴訟。

另查明，《協(xié)議書》中古某某等六戶實(shí)際為陳利會、何洪霞、古某某、王建秋、喻春波等五戶。

某縣城西區(qū)開發(fā)建設(shè)指揮部系某縣人民政府的派出機(jī)構(gòu)。

一審法院認(rèn)為，本案審理的對象是某縣人民政府作出的習(xí)府撤（2013）1號《行政許可撤銷決定書》。針對習(xí)府撤（2013）1號《行政許可撤銷決定書》是否合法的問題，雙方爭議的焦點(diǎn)有：1、取得建設(shè)用地規(guī)劃許可是否必須以獲得土地使用權(quán)或具備獲得土地使用權(quán)的資格為前提，2、原告是否取得了涉訴土地的使用權(quán)或具備獲得涉訴土地使用權(quán)的資格，3、被告作出撤銷決定的程序是否合法。

關(guān)于取得建設(shè)用地規(guī)劃許可是否必須以獲得土地使用權(quán)或具備獲得土地使用權(quán)資格為前提的問題，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十七條、第三十八條對建設(shè)用地規(guī)劃許可證的辦理規(guī)定了兩種情形：第一種，以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的項(xiàng)目，應(yīng)在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向土地主管部門申請用地。第二種，以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的項(xiàng)目，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)先確定規(guī)劃條件作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)持國有土地使用權(quán)出讓合同等相關(guān)材料，向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證。因此，判斷原告取得建設(shè)用地規(guī)劃許可是否需以獲得土地使用權(quán)為前提，需先明確原告是以劃撥方式還是以出讓方式使用本案涉訴土地。根據(jù)《中華人民共和國土地管理》的規(guī)定，以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)是不需要支付對價，而本案的土地使用權(quán)是基于對被征地農(nóng)戶的補(bǔ)償，并且對超出部分的面積需要支付購地款，顯然是支付了對價的，因此應(yīng)認(rèn)定為出讓取得。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條的規(guī)定，以出讓方式使用國有土地的，辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證應(yīng)當(dāng)以簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同為前提。原告所持辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可無需取得國有土地使用權(quán)的理由一審法院不予支持。

關(guān)于原告是否取得了涉訴土地的使用權(quán)或具備獲得涉訴土地使用權(quán)資格的問題，本案涉訴國有土地使用權(quán)首先根據(jù)《某縣城西區(qū)二〇〇二年元月以前建設(shè)用地留地安置實(shí)施方案》安置給王顯良等戶，王顯良等人又與原告簽訂《協(xié)議書》，將涉訴國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給原告。首先，王顯良等人與原告簽訂《協(xié)議書》的民事行為本身不違反法律規(guī)定，判斷原告是否取得涉訴國有土地使用權(quán)，應(yīng)看該轉(zhuǎn)讓行為是否違背國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的特殊規(guī)定。雖然根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十八條的規(guī)定，王顯良等人應(yīng)當(dāng)在取得國有土地使用權(quán)證后再行出讓土地使用權(quán)，但本案土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓經(jīng)過某縣城西區(qū)開發(fā)建設(shè)指揮部的同意，基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，不應(yīng)僅因此而否定本案王顯良等戶轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)給原告的效力。并且，原告作為實(shí)際繳款人向某縣城西區(qū)開發(fā)建設(shè)指揮部繳納了土地出讓金。因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定原告具備獲得涉訴土地使用的資格。被告以原告不具備國有土地使用資格為由撤銷原告建設(shè)用地規(guī)劃許可，理由不成立。

關(guān)于被告作出撤銷決定的程序是否合法的問題，原告主張被告應(yīng)當(dāng)召開聽證會?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第四十二條第一款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。”，被告沒有提供證據(jù)證明其召開了聽證會或告知原告有要求舉行聽證的權(quán)利，因此原告主張被告作出撤銷決定的程序違法的理由成立，一審法院予以支持。

綜上，被告撤銷原告建設(shè)規(guī)劃許可證的理由不成立，程序違法。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項(xiàng)、第（三）項(xiàng)“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（三）違反法定程序的；”的規(guī)定，判決撤銷某縣人民政府作出的習(xí)府撤（2013）1號《行政許可撤銷決定書》。案件受理費(fèi)50元，由某縣人民政府負(fù)擔(dān)。

一審宣判后，某縣政府不服，向本院提出上訴，要求二審法院撤銷一審判決并查清事實(shí)后依法改判或?qū)⒈景赴l(fā)回重審，一、二審訴訟費(fèi)用由被上訴人承擔(dān)。主要理由為：一、被上訴人不具有本案中留地安置面積調(diào)劑的主體資格。二、本案中涉及的土地為留地安置調(diào)整，不是政府出讓土地的行為。三、被上訴人取得的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》不合法。四、本案建設(shè)指揮部出具關(guān)于協(xié)助辦理建設(shè)用地和規(guī)劃手續(xù)的函之前，相關(guān)手續(xù)都是由原安置戶辦理。五、《某縣人民政府行政許可撤銷決定書》，符合法律規(guī)定。六、原審法院認(rèn)定事實(shí)不清，應(yīng)當(dāng)依法改判、撤銷或發(fā)回重審。

被上訴人辯稱：上訴人的上訴理由不能成立，應(yīng)當(dāng)駁回。主要理由為：一、涉案土地性質(zhì)為國有出讓地。二、上訴人制定的《留地安置方案》允許涉案土地對外交易和轉(zhuǎn)讓，交易主體并未明確界定或限制為安置農(nóng)戶，答辯人購買涉案土地并未違反《留地安置方案》規(guī)定。三、簽訂購地《協(xié)議書》實(shí)為國有土地轉(zhuǎn)讓合同，答辯人不需要具備涉案土地“調(diào)劑”資格。四、答辯人購買涉案土地合法有效。五、答辯人購買涉案土地完全得到上訴人及相關(guān)部門同意、認(rèn)可和支持。六、答辯人符合辦理涉案土地建設(shè)用地規(guī)劃許可法定條件，并嚴(yán)格按上訴人及相關(guān)部門的要求和程序辦理《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，完全合法。

各方當(dāng)事人向一審法院提交的證據(jù)材料已經(jīng)過一審開庭質(zhì)證，并隨案件卷宗移送本院。二審未提出新證據(jù)。

二審經(jīng)審理，確認(rèn)一審查明的事實(shí)。

本院認(rèn)為，本案中被上訴人按照《某縣城西區(qū)二〇〇二年元月以前建設(shè)用地留地安置實(shí)施方案》的規(guī)定和經(jīng)相關(guān)政府職能部門同意取得了建設(shè)用地規(guī)劃許可證。雖然被上訴人應(yīng)當(dāng)在取得國有土地使用權(quán)證后再行出讓土地使用權(quán)，但這并非被上訴人責(zé)任所致，因此基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則不能讓被上訴人承擔(dān)不利法律后果。

綜上所述，上訴人某縣政府的上訴理由不能成立，依法不予支持。一審判決基本事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，審判程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人某縣政府負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審　判　長　管勁松

代理審判員　柏　松

代理審判員　安克佳

二〇一六年一月十九日

書　記　員　李明勛

行政許可