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青海省海東市中級人民法院

行政裁定書

（2016）青02行初3號

原告青海某甲水泥有限公司。地址：某乙自治縣威遠(yuǎn)鎮(zhèn)。

法定代表人張某某，該公司董事長。

委托代理人陸繼龍，青海同光律師事務(wù)所律師。

被告某乙自治縣人民政府。地址：某乙自治縣。

法定代表人安某某，該縣縣長。

委托代理人哈成堂，青海海源律師事務(wù)所律師。

被告某乙自治縣國土資源管理局。地址：某乙自治縣。

法定代表人達(dá)某，該局局長。

委托代理人陳某某，該局干部。

委托代理人王海，青海海源律師事務(wù)所律師。

原告青海某甲水泥有限公司因不服被告某乙自治縣人民政府（以下簡稱某乙縣人民政府）、某乙自治縣國土資源管理局（以下簡稱某乙縣國土局）土地管理行政登記一案，向本院提起訴訟，本院于2016年1月21日登記受理后，依法組成合議庭，并于2016年3月18日依法公開開庭審理了本案。原告青海某甲水泥有限公司的委托代理人陸繼龍、被告某乙縣人民政府的委托代理人哈成堂、被告某乙縣國土局的委托代理人陳某某、王海均到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

本案被訴行政行為為：某乙縣國土局于2015年12月16日作出互國土資（2015）366號《關(guān)于不予受理青海某甲水泥有限公司辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)土地登記手續(xù)申請的通知》，該《通知》述稱：青海某甲水泥有限公司：你公司關(guān)于青海特種水泥有限公司131356.6平方米國有建設(shè)用地使用權(quán)及土地登記手續(xù)的《申請》悉，經(jīng)我局審核，現(xiàn)答復(fù)如下：根據(jù)國土資源部《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》及《土地登記辦法》及某乙縣人民政府《關(guān)于給青海某甲水泥有限公司協(xié)議出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的批復(fù)》（互政（2008）177號）要求，你公司未在2008年底前向我局提出協(xié)議出讓申請，也未繳納11895475元土地出讓金，故不予受理。特此通知。

原告青海某甲水泥有限公司不服上述通知答復(fù)，向本院訴稱：原告于2015年11月18日依據(jù)被告青海省某乙自治縣人民政府互政（2008）177號《關(guān)于給青海某甲水泥有限公司協(xié)議出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的批復(fù)》文件，向被告青海省某乙縣國土資源局呈遞《申請》，要求該局依據(jù)我國《土地管理法》、《土地登記辦法》的相關(guān)規(guī)定辦理131356.6平方米國有建設(shè)用地使用權(quán)的出讓登記手續(xù)。但是，被告青海省某乙縣國土資源局則于2015年12月16日以”你公司未在2008年底前向我局提出協(xié)議出讓申請，也未繳納11895475元土地出讓金”為由，做出了《某乙縣國土資源局﹤關(guān)于不受理青海某甲水泥有限公司辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)土地登記手續(xù)申請的通知）》【互國土資（2015）366號】的具體行政行為。被告青海省某乙自治縣人民政府向被告青海省某乙縣國土資源局下發(fā)互政（2008）177號文件后，被告青海省某乙縣國土資源局既未向原告送達(dá)該文件，也未曾通知原告前來領(lǐng)取該文件和辦理土地出讓的相關(guān)手續(xù)。后原告知道互政（2008）177號文件即以二被告行政不作為向青海省海東市中級人民法院提起行政訴訟，經(jīng)該院審理認(rèn)為”131356.6平方米的土地系國有土地，該國有土地使用權(quán)出讓給原告須原告向被告提出轉(zhuǎn)讓的申請，然后由原告與被告簽訂國有土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議，再由原告繳納國有土地使用權(quán)出讓金，最后由被告為原告辦理國有土地使用權(quán)出讓手續(xù)”，因原告未向被告提出國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓申請，以（2015）東行初字第7號《行政判決書》判決駁回訴訟請求。綜上所述，原告認(rèn)為，二被告上述具體行政行為是嚴(yán)重違反我國《土地管理法》和《土地登記辦法》相關(guān)規(guī)定的違法行政行為，且侵害了原告的合法權(quán)益。為此，現(xiàn)依據(jù)我國《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，特向貴院提起行政訴訟，請求：1、依法撤銷《某乙縣國土資源局﹤關(guān)于不受理青海某甲水泥有限公司辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)土地登記手續(xù)申請的通知﹥》【互國土資（2015）366號】的具體行政行為。2、本案訴訟費(fèi)由二被告承擔(dān)。

原告青海某甲水泥有限公司為證明其主張，向本院提供了如下證據(jù)：1、2015年11月18日原告青海某甲水泥有限公司書寫的向某乙縣人民政府及縣國土局要求辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓登記手續(xù)的《申請》復(fù)印件一份。證明：原告為辦理131356.6平方米國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓登記手續(xù)，于2015年11月18日書寫了申請。2、郵政特快專遞投遞單復(fù)印件一份。證明：原告于2015年11月18日就《申請》分別向某乙縣國土局和某乙縣人民政府進(jìn)行了投遞。3、某乙縣國土局于2015年12月16日作出的互國土資（2015）366號《關(guān)于不予受理青海某甲水泥有限公司辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)土地登記手續(xù)申請的通知》復(fù)印件一份。證明：某乙縣國土局于2015年12月16日向原告作出了不予受理申請的《通知》。4、某乙縣人民政府于2008年8月19日作出的互政（2008）177號《關(guān)于給青海某甲水泥有限公司協(xié)議出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的批復(fù)》復(fù)印件一份。證明：某乙縣人民政府就131356.6平方米國有建設(shè)用地使用權(quán)協(xié)議出讓作出了批復(fù)，并以此證明某乙縣人民政府在本案中的被告主體適格。5、青海省海東市中級人民法院于2015年11月2日作出的互政（2008）177號文復(fù)印件一份。證明：因原告未向被告提出國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓申請，曾被海東市中級法院以（2015）東行初字第7號《行政判決書》判決駁回訴訟請求。

原告青海某甲水泥有限公司還出示了下列法律依據(jù)：《中華人民共和國土地管理法》第11條第3款。用于證明某乙縣人民政府在本案中的被告主體適格。

被告某乙縣人民政府辯稱：原告的訴訟請求缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。首先，被告某乙縣人民政府互政（2008）177號文件既關(guān)于某乙縣人民政府給青海某甲水泥有限公司協(xié)議出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的批復(fù)表明是原則上同意將青海省特種水泥廠131356.6平方米的國有土地使用權(quán)協(xié)議出讓給原告青海鼓樓水泥有限公司，并沒有明確必須提出必須要出讓給青海鼓樓水泥有限公司。而且，從文件可以看出，將土地使用權(quán)出讓給原告的前提是原告依法繳納土地出讓金，至今，原告也沒有交納分毫。而時隔7年之后，原告卻以某乙縣人民政府互政（2008）177號文件為依據(jù)，要求二被告為其辦理訴爭土地的建設(shè)用地使用權(quán)出讓登記手續(xù)，實(shí)屬一種無理糾纏的濫訴行為。其次，《中華人民共和國土地管理法》第五十五條規(guī)定：以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使月土地?！锻恋氐怯涋k法》第二十七條規(guī)定：依法以出讓方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在付清全部國有土地出讓價款后，持國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同和土地出讓價款繳納憑證等相關(guān)證明材料，申請出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。本案中，原告并沒有取得訴爭土地的使用權(quán)，沒有依法繳納土地出讓金，其要求辦理土地出讓登記手續(xù)的訴求顯然缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。依據(jù)《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》對供地環(huán)節(jié)協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)有明確的程序規(guī)定，原告要求辦理土地使用權(quán)出讓登記手續(xù)的訴求完全不符合法律規(guī)定的程序要求。同時，依據(jù)《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》規(guī)定，原劃撥、承租土地使用權(quán)擬申請辦理出讓手續(xù)的，應(yīng)由原土地使用權(quán)人持有關(guān)材料，向市、縣國土資源管理部門提出申請：市、縣國土資源管理部門接到申請后，應(yīng)當(dāng)對申請人提交的申請材料進(jìn)行初審，決定是否受理。而原告在2008年并沒有申請辦理出讓手續(xù)，而且即使提出申請，國土資源管理部門對接到的申請有權(quán)決定是否受理。第三，本案不屬于行政訴訟立案范圍。本案的實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)權(quán)屬爭議，某乙縣人民政府互政（2008）177號文件只是某乙縣人民政府處理行政事務(wù)的內(nèi)部文件，原告卻將其作為主張土地使用權(quán)的法律依據(jù)。殊不知有關(guān)土地使用權(quán)的取得完全屬于基礎(chǔ)民事法律關(guān)系，受民事法律規(guī)范調(diào)整，不屬于行政訴訟受案范圍。本案被告某乙縣國土資源管理局做出互國土資（2015）366號文件的行為只是對原告申請的一種回復(fù)，是國土局處理行政事務(wù)的一種方式，不屬于具體行政行為，不具有行政訴訟的可訴性。第四，某乙縣人民政府作為被告，屬于訴訟主體不適格。本案原告認(rèn)為的”具體行政行為”是被告某乙縣國土資源局做出的。依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，被告某乙縣人民政府不屬于本案的適格被告。綜上所述，原告的訴訟請求缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，懇請人民法院予以駁回。

被告某乙縣人民政府為證明其主張，在法定舉證期限內(nèi)向本院提交了如下證據(jù)：某乙縣人民政府于2008年8月19日作出的互政（2008）177號《關(guān)于給青海某甲水泥有限公司協(xié)議出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的批復(fù)》復(fù)印件一份。證明：1、被告原則同意將青海省特種水泥廠131356.6平方米的國有土地使用權(quán)協(xié)議出讓給原告；2、原告需繳納國有土地出讓金。

被告某乙縣人民政府還出示了下列法律依據(jù)：

1、《中華人民共和國土地管理法》第55條；2、《土地登記辦法》第27條；3、《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》5供地環(huán)節(jié)的協(xié)議出讓及6原劃撥、承租土地使用權(quán)申請辦理協(xié)議出讓的內(nèi)容規(guī)定。用于證明申請出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記，須先行簽訂土地出讓協(xié)議和繳納土地出讓金。

被告某乙縣國土局辯稱：原告要求土地登記無事實(shí)基礎(chǔ)和法律依據(jù)。首先，原告關(guān)于申請辦理土地國有建設(shè)用地使用權(quán)的出讓登記手續(xù)的請求缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。第一，本案主要事實(shí)。2008年8月份，某乙縣人民政府做出文號為互政（2008）177號《關(guān)于某乙縣人民政府給青海某甲水泥有限公司協(xié)議出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的批復(fù)》文件，原則上同意將青海省特種水泥廠131356.6平方米的國有土地使用權(quán)協(xié)議出讓給原告青海鼓樓水泥有限公司。但至今不存在，原告與答辯人就土地協(xié)議出讓事宜達(dá)成一致意見并簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的事實(shí)，也不存在原告繳納絲毫土地出讓金事實(shí)。第二，原告要求辦理土地出讓登記的前提條件。《中華人民共和國土地管理法》第五十五條規(guī)定：以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地?！锻恋氐怯涋k法》第二十七條規(guī)定：依法以出讓方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在付清全部國有土地出讓價款后，持國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同和土地出讓價款繳納憑證等相關(guān)證明材料，申請出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。由此可以肯定，取得國有建設(shè)用地使用權(quán)并依法要求土地登記的前提條件是國有建設(shè)用地使用權(quán)的擬定使用權(quán)人已經(jīng)與國土資源局簽訂了《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》并按雙方簽訂的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》足額繳納了土地出讓金。結(jié)合以上兩點(diǎn)，答辯人認(rèn)為本案中，原告并沒有取得訴爭土地的使用權(quán)，其既沒有提供《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》也沒有依法繳納土地出讓金，其要求辦理土地出讓登記手續(xù)的要求顯然缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。依據(jù)《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》對供地環(huán)節(jié)協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)有明確的程序規(guī)定，原告要求辦理土地使用權(quán)出讓登記手續(xù)的訴求完全不符合法律規(guī)定的程序要求。據(jù)此，答辯人做出不予受理其要求辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓登記手續(xù)既尊重客觀事實(shí)又符合法律規(guī)定。其次，本次爭議不應(yīng)屬于行政訴訟立案范圍。本案的實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)出讓，答辯人認(rèn)為，協(xié)議出讓過程中，是否同意協(xié)商及如何協(xié)商應(yīng)是單一的民事行為，協(xié)商的過程不存在行政色彩。原告以某乙縣人民政府互政（2008）177號文件作為其主張土地使用權(quán)的依據(jù)，明顯忽視了該文件只是某乙縣人民政府處理行政事務(wù)的內(nèi)部文件這一關(guān)鍵事實(shí)，而將該文件混同為出讓行為，直接提出辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)的出讓登記申請明顯是對土地需協(xié)議出讓的法律規(guī)定的誤解。有關(guān)土地使用權(quán)的出讓過程屬于合同行為，需雙方首先簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，依據(jù)我國現(xiàn)行法律體系，該合同行為應(yīng)受民事法律規(guī)范調(diào)整，故雙方之間的本次爭議不屬于行政訴訟受案范圍。綜上所述，原告的訴訟請求缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，懇請人民法院予以駁回。

被告某乙縣國土局在法定舉證期限內(nèi)向本院提供的證據(jù)及出示的法律依據(jù)同被告某乙縣人民政府一致。

經(jīng)審理查明，2015年11月18日，原告青海某甲水泥有限公司以郵政特快專遞的方式，向被告某乙縣國土局遞交了要求辦理131356.6平方米國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓登記手續(xù)的《申請》，2015年12月16日，被告某乙縣國土局以”你公司未在2008年底前向我局提出協(xié)議出讓申請，也未繳納11895475元土地出讓金”為由，作出互國土資（2015）366號《關(guān)于不予受理青海某甲水泥有限公司辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)土地登記手續(xù)申請的通知》。原告青海某甲水泥有限公司對此不服，于2016年1月21日向本院提起行政訴訟，請求依法撤銷被告某乙縣國土局作出的互國土資（2015）366號《關(guān)于不予受理青海某甲水泥有限公司辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)土地登記手續(xù)申請的通知》。期間，被告某乙縣人民政府對原告的申請事項(xiàng)未作出任何行政行為。

本院認(rèn)為，根據(jù)原告的申請，被告某乙縣國土局作出了互國土資（2015）366號《關(guān)于不予受理青海某甲水泥有限公司辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)土地登記手續(xù)申請的通知》，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第53條、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第5條第1款、《土地登記辦法》第12條、第14條之規(guī)定，國土資源部門對國有建設(shè)土地使用權(quán)的登記申請具有審查審核及確定是否受理的法定職權(quán)。按照《中華人民共和國行政訴訟法》第2條、第26條第1款、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥?nèi)舾蓡栴}的解釋》第12條之規(guī)定，本案中，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告某乙縣國土局，原告認(rèn)為被告某乙縣國土局作出的不予受理的通知行為與其實(shí)體權(quán)利義務(wù)有法律上的利害關(guān)系，侵犯了其合法權(quán)益，其有權(quán)提起行政訴訟。因此，原告將某乙縣國土局作為本案被告無疑是正確的。但某乙縣人民政府對國有建設(shè)土地使用權(quán)的登記申請不具有審查審核及確定是否受理的法定職權(quán)，其只有最后核準(zhǔn)登記頒證的批準(zhǔn)權(quán)限，且其對原告的申請事項(xiàng)及申請階段的處理事宜沒有作出任何的行政行為，對原告的實(shí)體權(quán)利義務(wù)沒有產(chǎn)生法律上的利害關(guān)系，因此，原告將其作為被告起訴無法律依據(jù)，顯屬不當(dāng)。故被告某乙縣人民政府認(rèn)為其不具備本案適格被告主體的辯解理由成立，本院予以支持。原告認(rèn)為某乙縣人民政府具備本案適格被告主體的訴訟理由不能成立，本院不予支持。按照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥?nèi)舾蓡栴}的解釋》第23條第1款之規(guī)定，本院當(dāng)庭告知原告是否同意變更被告主體，原告當(dāng)庭同意變更本案被告主體只為某乙縣國土局，不再將某乙縣人民政府列為被告起訴。由此產(chǎn)生本案管轄權(quán)問題，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第14條、第15條之規(guī)定，原告變更被告后，本案不屬本院管轄，應(yīng)屬基層人民法院管轄，原告就本案向本院起訴不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第49條第（4）項(xiàng)”屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄”之規(guī)定，故依照《最高人民法院關(guān)于適用﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥?nèi)舾蓡栴}的解釋》第3條第1款第（1）之規(guī)定，裁定如下：

駁回原告青海某甲水泥有限公司的起訴。

案件受理費(fèi)50元，退還原告青海某甲水泥有限公司。

如不服本裁定，可在裁定書送達(dá)之日起十日內(nèi)向本院遞交上訴狀，并按對方當(dāng)事人的人數(shù)提出副本，上訴于青海省高級人民法院。

審判長　　王海林

審判員　　丁　亮

審判員　　薛紅玲

二〇一六年三月十八日

書記員　　張　朝

土地管理行政登記